Спірний законопроєкт «Про систему страхування воєнних ризиків»: огляд переваг і недоліків
Наприкінці 2024 року Верховна Рада України прийняла до розгляду довгоочікуваний законопроєкт, який обіцяє стати однією із найгучніших подій 2025 року на ринку - проєкт Закону України «Про систему страхування воєнних ризиків» №12372 (далі – «Законопроєкт №12372»). Авторський колектив зазначив, що проєкт спрямований на «врегулювання відносин у сфері страхування воєнних ризиків з метою захисту страхових інтересів фізичних і юридичних осіб» і «забезпечення відшкодування шкоди, заподіяної таким особам внаслідок реалізації воєнних ризиків в Україні».
Законопроєкт № 12372 уже викликав чималий резонанс серед професійної спільноти - навколо нього точаться як юридичні, так і політичні дискусії, а ключові положення викликають суперечливі оцінки. Ми проаналізували, які основні переваги та недоліки містить в собі цей законодавчий акт, і чого очікувати від системи страхування воєнних ризиків у разі його прийняття.
Обов’язкове страхування – які об’єкти та галузі зазнають впливу?
Законопроєкт №12372 встановлює загальні засади функціонування системи страхування воєнних ризиків в Україні та встановлює умови та порядок укладання договорів страхування в системі страхування воєнних ризиків, зокрема, закріплює перелік об’єктів, що підлягають обов’язковому страхуванню від воєнних ризиків.
Як така можливість відшкодування збитків, пов’язаних із воєнними ризиками є безперечно перевагою, оскільки вона зменшуватиме фінансове навантаження на страхувальників у разі настання страхових випадків. Законопроєкт №12372 фактично запроваджує державну систему страхування воєнних ризиків, яка гіпотетично може стимулювати внутрішні та зовнішні інвестиції, оскільки інвестори матимуть хоча б часткові гарантії захисту своїх вкладень. Це може мати позитивний влив на інвестиційний клімат в Україні.
Водночас однією із головних характеристик нової системи страхування має стати те, що страхування повинно стати обов’язковим щодо певного переліку об’єктів. Це створюватиме для майбутніх страхувальників додатковий фінансовий тягар і потенційно дискримінуватиме одні галузі економіки перед іншими. Законопроєкт №12372 не закріплює вичерпного переліку об’єктів, які підпадають під обов’язкове страхування. До таких об’єктів включили майно, передане в заставу/іпотеку банкам (протягом всього строку дії договору застави/іпотеки), а також об'єкти будівництва (протягом всього періоду нового будівництва, реконструкції, капітального ремонту). Тобто мова йде про об’єкти державної, приватної та іноземної власності, зокрема житлову нерухомість, що підлягає відновленню, та рухоме/нерухоме майно, заставлене за кредитами фізичних і юридичних осіб.
Обов’язкове страхування вплине на будівельну галузь, оскільки зобов’язання страхувати всі об’єкти на стадії зведення, реконструкції та капітального ремонту збільшить витрати забудовників, які, вірогідно, перекладатимуть їх на інвесторів. Крім цього, обов’язкове страхування заставного майна, очевидно, матиме вплив на вартість залучення заставного банківського фінансування для суб’єктів господарювання у тих галузях економіки, які традиційно є активними позичальниками банків - торгівлі, сільському господарстві, харчовій та інших промисловостях 1.
Варто підкреслити, що наразі Законопроєкт №12372 не передбачає критеріїв для обов’язкового страхування від воєнних ризиків заставного майна. Фактично під вимогу страхування підпадатиме не тільки нерухоме майно, а й цінні папери, корпоративні права, майнові права вимоги тощо, проте доцільність страхування таких об’єктів, які не можуть бути знищені чи пошкоджені внаслідок воєнних дій, є сумнівною.
У зв’язку з цим від бізнесу як від потенційних майбутніх страхувальників надходять зауваження про те, що страхування воєнних ризиків повинно бути добровільним, проте наразі такі пропозиції не були підтримані регулятором.
Створення Державної агенції зі страхування воєнних ризиків
Законопроєкт №12372 передбачає створення спеціалізованої установи, відповідальної за забезпечення функціонування системи страхування воєнних ризиків - Державної агенції зі страхування воєнних ризиків (далі – «Державна агенція»). Передбачається, що повноваження щодо державного контролю та нагляду за Державною агенцією матиме Національний Банк України (далі – «НБУ»).
У міжнародній практиці вже є кейси зі створення окремих державних агенцій страхування воєнних/політичних ризиків. До прикладу, державне акціонерне товариство SASRIA 2 Південно-Африканської Республіки є страховою компанією, що надає спеціальне покриття від ризиків усім фізичним та юридичним особам, які володіють активами в Південній Африці, а також державним установам, зокрема від «спеціальних» ризиків, таких як політично вмотивовані зловмисні дії, громадські заворушення, страйки, тероризм, заколоти тощо. Таке страхування не є обов’язковим, тому страхувальник має право купувати покриття на власний розсуд. SASRIA пропонує два рівні страхового покриття:
- основне покриття (Primary Cover) забезпечує страхування активів клієнтів на суму до 500 мільйонів південноафриканських рандiв (приблизно 27 мільйонів доларів США);
- для корпоративних клієнтів доступне покриття (Wrap Cover), яке дозволяє збільшити ліміт покриття до 1 мільярда рандiв (приблизно 54 мільйони доларів США).
Серед джерел фінансування Державної агенції Законопроєкт №12372 передбачає, зокрема, страхові премії за договорами страхування/перестрахування, гранти, репарації, повернуті в регресному порядку кошти від осіб, винних у заподіянні шкоди (збитків), бюджетні кошти в разі передбачення їх законом про Державний бюджет України, кошти від третіх осіб на поворотній чи безповоротній основі, в тому числі від міжнародних фінансових організацій, та технічної допомоги. Ані розмір капіталу Державної агенції, ані обсягу її фінансування із державного бюджету Законопроєкт №1372 не встановлює.
Нараз складно сказати, чи буде життєздатною закладена у Законопроєкті №12372 модель фінансування державної агенції. Під час публічних обговорень Законопроєкту №12372 представники НБУ озвучували очікуваний розмір премій Державної агенції на рівні 50 млн. доларів США протягом першого року та 55 млн. доларів США протягом другого року роботи. Покриття збитків в перший рік страхування очікується на рівні 17 млн. доларів США, а в другому – на рівні 35 млн. доларів США. Такі приблизні розрахунки були озвучені НБУ, і варто вказати, що вони спираються також на презумпцію, що ліміт відповідальності за кожним об’єктом страхування буде обмежено (наразі обговорюється ліміт до 2 млн. доларів США). Повідомлялося, що на основі досліджень KSE Institute збитків житлового фонду від прямих військових дій у другій половині 2023 року був змодельований (катастрофічний) сценарій для оцінки потреб у капіталі Державної агенції, згідно з яким прогнозується, що Державна агенція буде зазнавати збитків протягом двох перших років роботи, і лише починаючи з третього року роботи Державна агенція буде прибутковою. За розрахунками НБУ, для забезпечення покриття збитків Державній агенції потрібно буде залучити принаймні 130 млн. доларів США додатково до накопичених у майбутньому страхових премій. Перспективи фінансування Державної агенції з інших джерел, згаданих у Законопроєкті №12372, складно оцінити: відшкодування збитків російською федерацією поки не отримало чіткого механізму реалізації; обсяги грантової підтримки можуть бути непередбачуваними та непостійними тощо.
Страхування за шаблоном – що може піти не так?
Одним з основних завдань Державної агенції буде розробка та затвердження стандартизованих страхових продуктів. З одного боку, це може забезпечити прозорість та передбачуваність страхування для майбутніх страхувальників, прискорити та спростити процес укладання договорів страхування та перестрахування, оскільки сторонам не потрібно буде щоразу узгоджувати всі умови договору. Стандартизованим страховим продуктом мають бути чітко визначеніпорядок та умови страхування від воєнних ризиків, у тому числі форми документів та істотні умови договору страхування, що не можуть змінюватися і є обов’язковими для виконання сторонами такого договору. Загальні умови стандартизованого страхового продукту та договір страхування повинні відповідати вимогам Закону України «Про страхування» та законодавства. З іншого боку, жорстка стандартизація страхових продуктів може обмежити гнучкість страхового ринку, а також унеможливити розробку індивідуальних рішень під потреби окремих страхувальників у договорах у разі специфічних ризиків окремих галузей чи проектів. Тому важливо досягти балансу між закріпленням стандартизованих страхових продуктів та збереженням можливостей для індивідуалізації умов страхування у випадках, коли це буде необхідно.
Законопроєкт №12372 закріплює право страховиків укладати індивідуалізовані договори страхування, що включають воєнні ризики, інші, ніж ті, що укладаються в системі страхування воєнних ризиків, в тому числі щодо об’єктів, обов’язковість страхування яких не встановлена Законопроєктом №12372. Передбачено, що такі договори мають укладатись відповідно до вимог Закону України «Про страхування».
Передбачені також випадки, коли Державна агенція в стандартизованому страховому продукті встановлюватиме особливий порядок та умови прийняття об’єктів на страхування, а також припинення договору страхування. Але це стосується саме тих об’єктів, що будуть розташовані на дату укладення договору на території підвищеного ризику або місце розташування яких потрапить до території підвищеного ризику протягом строку дії договору страхування.
Страхування від воєнних ризиків об’єктів, що підпадають під обов’язкове страхування, на умовах страхового покриття, що не відповідають умовам стандартизованого страхового продукту, буде заборонено. Заборона є доволі суворою, проте за відсутності проєкту самого стандартизованого продукту, складно передбачити, чи вона створить якісь проблеми страхувальникам на практиці.
Недоліки та прогалини Законопроєкту №12372
Попри в цілому позитивну тенденцію до запровадження в Україні системи страхування воєнних ризиків, окремі аспекти Законопроєкту №12372 потребують уточнення, доопрацювання або внесення змін.
Так, у документі йдеться про те, що страхування від воєнних ризиків здійснюватиметься на умовах стандартизованого страхового продукту, який затверджуватиметься Кабінетом Міністрів України за поданням Державної агенції таза погодженням із НБУ. Проте у самому тексті Законопроєкту №12372 не передбачені ані істотні умови такого стандартизованого продукту, ані його форма, що не дозволяє заздалегідь оцінити глибину зарегульованості відповідних правовідносин, і в якій мірі страховики і страхувальники матимуть можливість визначати умови страхування на свій розсуд. Водночас передбачено, що такі умови мають відповідати положенням законодавства України. За аналогією до істотних умов договору страхування, істотними умовами стандартизованого продукту могли б стати принаймні предмет договору, страховий випадок, страхова сума, розмір страхового платежу та строки його сплати, а також строк договору. Це зробило б новий продукт більш передбачуваним інструментом для ринку.
Законопроєкт №12372 не визначає принципів формування тарифів, за якими Державна агенція здійснюватиме свою діяльність. Крім того, станом на дату цієї публікації положення про ліміти страхового покриття, які можуть бути встановлені для страхувальників, до Законопроєкту №12372 не включені. Відсутність таких положень ускладнює розуміння економічної моделі функціонування системи страхування воєнних ризиків, її фінансової стабільності та прогнозованості для учасників ринку. Тож доцільним видається передбачити граничні параметри страхового покриття та врегулювати основи фінансування і тарифоутворення на рівні закону або шляхом посилання на підзаконні нормативні акти.
До редакції Законопроєкту №12372 від 31 грудня 2024 року були включені положення, які закріплюють можливість страхування об’єктів на територіях підвищеного ризику, тобто територіях, на яких ведуться активні бойові дії з державою, що здійснює або здійснювала збройну агресію проти України, в значенні, наведеному в Законі України «Про оборону України», або тимчасово окупованих такою державою, та/або інших територіях, визначених у стандартизованому страховому продукті Державною агенцією як територія з підвищеним ступенем ризику реалізації воєнних ризиків. Таке страхування хоч і не буде обов’язковим, але може забезпечити додатковий захист для бізнесу, який продовжує свою діяльність на цих територіях, і сприятиме зменшенню фінансових втрат, пов’язаних з воєнними ризиками.
Незважаючи на наявність визначення, поняття «територія підвищеного ризику» у Законопроєкті №12372 отримало доволі нечітке тлумачення як «зона активних бойових дій або тимчасової окупації», а також «інші території, що можуть бути визначені у стандартизованому страховому продукті Державною агенцією». З невідомих причин автори Законопроєкту №12372 вирішили не визначати територію підвищеного ризику із використанням термінів «лінія зіткнення» та «тимчасово окупована територія», які вже передбачені чинним законодавством, зокрема Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», а також терміну «територія активних бойових дій», що зустрічається в Переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або які тимчасово окуповані Російською Федерацією, затвердженого Наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 28 лютого 2025 року № 376. Отже, як будуть співвідноситися відповідні території, і на якій відстані від лінії зіткнення буде можливе страхове покриття, незрозуміло. Тому було б доцільним доопрацювати в Законопроєкті №12372 визначення «території підвищеного ризику», використовуючи для цього вже існуючі в українському законодавстві терміни. Також варто звернути увагу на необхідність чіткого визначення Державною агенцією в стандартизованому страховому продукті відстані від лінії бойового зіткнення, на якій можна буде отримати страхування від воєнних ризиків.
Суттєвим недоліком є й те, що документ визначає страхові ризики лише через призму матеріальних збитків, зосереджуючись на фізичному пошкодженні та/або знищенні майна. Такий підхід істотно звужує сферу його застосування і не враховує інші суттєві ризики, з якими, зокрема, може стикатися бізнес під час воєнних дій. Водночас у міжнародній практиці поширеним є підхід, який охоплює не лише фізичне знищення майна, а й інші політичні ризики CEND 3: експропріацію - примусове вилучення майна з компенсацією (реквізиція), або без неї (конфіскація); націоналізацію - перехід приватного майна у державну власність; позбавлення - дії, що фактично позбавляють власника можливості користуватися або розпоряджатися своїм майном, навіть без формального вилучення. Якщо навіть такі ризики не будуть включені до фінальної редакції Законопрокту №12372, то у майбутньому доцільно було б їх додати.
Оцінка потенціалу впровадження системи страхування воєнних ризиків
Загалом Законопроєкт №12372 є очікуваним та нагальним кроком в умовах воєнного стану в Україні. Хоча окремі страховики і почали пропонувати страхування воєнних ризиків як самостійно розроблений продукт уже в 2023-2024 роках, такі пропозиції досі є дуже обмеженими як за об’єктами, так і за лімітом страхування. Законопроєкт №12372створює правове підґрунтя для появи в Україні більш масового механізму відшкодування збитків від війни, що дає надію на більш комплексний захист інтересів споживачів та бізнесу та покращення інвестиційного клімату в Україні.
Водночас концепції та підходи, закладені у Законопроєкті №12372, потребують доопрацювання. Зокрема, потребують врегулювання критичні питання, що стосуються звуження кола об’єктів обов’язкового страхування, запровадження можливості добровільного страхування у певних випадках, уточнення змісту та форми стандартизованого страхового продукту, а також врегулювання діяльності Державної агенції. Крім того, наразі не визначено єдиний підхід до формування та оцінки переліку об'єктів страхування. Очікується, що джерелами такої інформації будуть відкриті дані, банківська звітність і дослідження Світового банку (RDNA2, RDNA3), однак це також потребує чіткого законодавчого врегулювання.
За умови доопрацювання ключових положень, цей проєкт може стати важливим елементом системи економічного відновлення країни. Проте наразі його доля залишається невизначеною, і подальший прогрес значною мірою залежатиме як від політичної волі, так і від здатності законодавця врахувати пропозиції експертної спільноти та бізнесу.
Автори:
Олена Савчук, радник та Тетяна Буслова, молодший юрист
Практика Банківського та фінансового права INTEGRITES
1 Дані Звіту про фінансову стабільність, червень 2025 року, НБУ (https://bank.gov.ua/admin_uploads/article/FSR_2025-H1.pdf?v=14)
2 Sasria SOC LTD - товариство, 100% акцій якого належать Південно-Африканській Республіці, згідно з додатком 3B до Закону про управління державними фінансами № 1 від 1999 року, та яке підпорядковується безпосередньо Національному казначейству Південно-Африканської Республіки.
3 Confiscation, expropriation, nationalization, and deprivation (CEND) – страхування від політичних ризиків (від конфіскації, експропріації, націоналізації майна урядом, і т.д.) для підприємств, для покриття збитків від націоналізації майна урядом або інших дій уряду, які фактично позбавляють страхувальника майна або обмежують його діяльність.
Повернутися назад